分担巨灾风险 政府与市场谁唱“主角”？

　　政府“独揽”不可取

　　“巨灾风险分担机制是指将巨灾风险在政府与市场之间进行合理分配，使各主体分别承担相应的风险。”谈及我国巨灾风险分担机制的现状，中国人保财险副总裁王和说，无论是在灾害风险管理中，还是在以财政支撑的灾后重建中，我国政府始终都在巨灾风险分担中扮演着“大包大揽”的角色。尽管目前这种政府主导、财政保障的巨灾风险分担机制有“集中力量办大事”的优势，但也存在着救灾资源过度转移等弊端。

　　正如王和所说，目前我国的巨灾风险分担机制中存在着政府负担过重、财政稳定性易受影响、不利于风险意识的提高和效率有待提升等不足，亟待进一步完善。记者在多次灾害理赔的采访中发现，由于救灾款往往被地方政府视为重要的财政资金来源，灾情大小也是GDP考核的重要因素，因此在自然灾害尤其是巨灾发生后，很多地方政府往往会通过夸大灾情和虚报灾情来套取救灾款。不仅如此，由于当前我国的救灾资金分别由财政部、民政部、卫生部、水利部、农业部、教育部、交通部、发改委等多个部门分别负责下拨，因而人为地造成了灾害管理效率的低下，也正是这种部门间的“割裂”，为救灾资源的过度转移甚至是“浪费性”转移埋下了隐患。

　　一位保险专家告诉记者，目前我国巨灾体制仍然具有鲜明的“计划”色彩，主要通过行政手段来分配资源。尽管通过计划手段调配救灾资源在维持稳定大局、确保特殊时期的效率上有其优势，但由于决策者难以完全掌握信息，而且不同主体的利益出发点不同，因此通过计划调配资源会表现出一定的局限性。近年来的地震灾害，那些灾情发布及时、充分的地区往往获得了更多的救灾款和救灾物资，而有的地区虽然受灾严重，但由于信息不对称却难以得到及时充分的救助。

　　“两只手”应协调配合

　　“巨灾风险分担机制建立新型巨灾风险分担体制是社会资源优化配置的诉求。”王和告诉记者，历史经验表明，社会资源优化配置需要政府的“有形之手”和市场的“无形之手”协调配合。于我国而言，新型巨灾风险分担机制应强调风险分担主体的多元化，政府、企事业单位、居民个人和家庭以及社会援助单位等都应作为风险分担的主体，同时应强调风险分担方式的多样化，即采取包括政府救助、保险保障、自我积累和社会救援等多元化手段。

　　王和认为，“政府”与“市场”构成了巨灾风险分担机制中的两大主体。巨灾风险分担机制决定了风险如何在政府与市场之间分担。通常来讲，投保人因为其承担风险的能力有限，因此只负责巨灾损失中的一小部分，而这一小部分也能够有效调动投保人减灾救灾的积极性。相对于投保人而言，保险公司抗风险能力较强，同时具有风险分散的优势，可以承担较大一部分巨灾损失。当保险公司承保的风险积累太高，或者有重大灾害发生，保险公司偿付能力可能不足时，保险公司还需要借助再保险公司帮助分担部分损失。

　　“值得关注的是，近年来资本市场也逐步参与到巨灾风险分担机制中来，最常见的方式是购买巨灾债券。虽然目前占比不大，但发展势头较好。资本市场的参与对巨灾风险分担机制而言是有益的补充，而且很有可能在未来的巨灾风险分担中发挥举足轻重的作用。因为对于资本市场而言，巨灾风险分担机制也颇具吸引力，由于其受社会经济因素影响较低，因此能够成为资本市场分散投资风险的较好选择。”对于资本市场在巨灾风险分担中的作用，王和如是说。

　　风险分担须“分层”

　　在强调巨灾风险分担的主体应当“多元”的同时，王和也强调，考虑到巨灾风险分担主体各自的承担能力不同，因此需要对巨灾风险进行分层。

　　首先是纵向分层。一般来说，投保人承担最低一层的损失，即免赔额部分。保险公司承担一般规模巨灾的主要损失，但对于超大灾害损失，将分担给再保险公司承担。对于损失程度更高的灾害损失，则需要资本市场和政府参与分担一部分损失。其次是横向分层。在横向分层中，巨灾风险分担主体之间应按比例分担损失。通常保险公司通过设定一定比例的损失为免赔额，由投保人自己承担，在这种情况下，保险公司和投保人之间其实是按比例承担损失的，只是因为投保人承担的比例要小很多，因此投保人承担较低风险而保险公司承担较高风险。

　　然而现实的巨灾当中，在投保人、保险市场和资本市场联合起来仍可能无法承担相应的损失时，政府该怎样“及时、准确出手”，从而兼顾巨灾风险分担机制的公平性和有效性呢？对于记者的提问，王和说，在这种情况下，如果政府能够承担部分损失，将有助于维护整个巨灾风险分担机制的稳定。政府承诺承担约定偿付中声誉部分的行为被称为“兜底”。关于“兜底”，需要明确以下两点：其一，政府在巨灾发生之前可以凭借其信用作出“兜底”的承诺，不需要向商业保险公司和再保险公司一样储备大量准备金，政府可以在需要赔付时再筹集资金，如通过临时发行特别国债筹集资金。其二，“兜底”通常并不意味着无限兜底，政府也只需要承诺到某一上限，譬如能帮助快速恢复生产的程度，而不是赔付所有损失。